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莞惠组团式发展的思考与启示

来源:中山日报 2017-08-07 第 8239 期 A4版 发布日期:2017年8月7日 
    中山市已经启动“组团式发展战略”。由于组团发展战略经常是用在城市之间的协调发展上,比如长三角城市群、珠三角城市群、北部湾经济区和中原经济区等,较少用在某个城市内部的发展上,因此中山市实施组团战略可供借鉴的经验相对较少。目前,只有东莞、惠州等少数城市在发展过程中提出过“组团发展”思路,学习和借鉴他们在组团式发展过程中的做法和经验,对于我们进一步推进和做实组团式发展有着重要意义。

    一、莞惠两市组团式发展的主要做法

    和中山市一样,东莞市是全国为数不多的不设县,而由地级市直管镇街(中山市是镇区)的城市。市镇两级行政管理体制所带来 “分散发展”、“统筹不足”问题。东莞市于2000年左右即开始思考,通过组团发展来增强对镇区发展的统筹力度,弥补发展短板。总的来说,东莞市组团发展经历了三个版本的升级优化:从2001年设立松山湖科技产园区到2010年,是东莞市组团发展的“1.0版”。这个时期,东莞市主要是通过设置园区来统筹镇区发展。2001年成立松山湖科技产业园,2003年成立虎门港管委会,2006 年成立东莞生态园,同时,“分区划片”也在积极谋划之中。从2011年东莞市水乡特色发展经济区成立到2016 年底,是东莞市组团发展的“2.0版”。这个时期,东莞市积极探索如何做实组团式发展模式,设立水乡特色发展经济区,提出“一中心四组团”的城市发展格局,推动松山湖高新区、东莞生态园统筹发展。2016年底,东莞市第十四次党代会提出“推进园区统筹片区联动发展,进一步增强园区内生发展动力和辐射带动能力,创新园区开发模式,以松山湖(生态园)、水乡管委会两个区域统筹平台与周边镇联动协同发展为试点,实施市级行政审批事项服务前移,形成各大片区协同发展”。自此,东莞市组团发展进入“3.0版”。经过多年的实践,目前东莞市形成了 “一中心四组团”发展格局,其中,“一中心”是指“中心组团”,“四组团”是指西南组团、西北组团、东北组团、东南组团。

    近年来,惠州持续推进城市组团发展战略,着力构建“一市、六组团、多节点”的城镇发展格局。早在“十一五”时期,惠州市就提出,坚持“南进北拓、东西伸延”的城市发展战略,按照组团式山水生态城市的定位,加速城市化进程。“十二五”时期,惠州市提出加快建设组团式山水生态城市的目标,积极探索产业布局与城镇发展有机结合的发展模式,坚持实施“南进北拓、东西伸延”城市发展战略,推进现代城市、历史文化、山水生态等“三条主轴线”建设,拓展完善惠城区“宜居宜业中心区”。2016年1月,惠州市委在《十三五规划建议》中提出,“优化惠城、惠阳—大亚湾、仲恺‘一城三组团’发展格局,加快惠东、博罗、龙门三县城扩容提质,尽快形成新的城市三组团,构建‘一市六组团’的发展格局”。2016年11月,在惠州市第十一次党代会报告中提出,“优化 ‘一市六组团’发展格局,着力拓展城乡发展空间”。

    二、对中山市实施组团式发展的借鉴及启示

    东莞、惠州两市在组团发展方面的主要探索与实践对中山市做实组团式发展,有几点启示:

    组团发展因地制宜是关键。一方面,因地制宜制定统筹模式。不同的组团类型需要根据其自身实际情况来制定统筹模式。具体来看:对于经济强镇,统了还不如不统的,实行弱统筹;对于经济社会发展较弱、需要加大扶持力度的镇区,实行强统筹;而对于有抓手,强镇有发展能力,同时周边镇区又有借力发展需求的组团,可以实行按需统筹;此外,还有核心带动统筹、产业协同统筹等模式,需因地制宜采用。另一方面,组团推进的时间节点也需要因地制宜。据了解,目前东莞市的“一中心四组团”并不是同步推进的,只有中心组团、西南组团和西北组团建立了领导机制和发展载体,其他组团仍停留在规划层面,并没有实质性开展工作。东莞市相关部门人员表示,之所以有些组团还没有实质性开展工作,主要是因为目前还没有找到适合其发展的思路和举措,仍处在谋划阶段。每个组团所面临的发展环境不一样,所掌握的资源不一样,需要通过组团发展来解决的问题也不一样,这就决定了推进组团式发展不能 “一刀切”,需从各个组团自身特点出发,制定个性的推进策略。

    组团发展领导机制是保障。目前组团发展的领导机制主要有管委会模式、领导小组模式和联席会议模式等。东莞和惠州两市在实践中都采用的是管委会模式,分为两种:一种是东莞市西北组团所采用的水乡特色发展经济区管委会模式,一种是东莞市中心组团所采用的松山湖生态园管委会模式。前者是一种“准”管委会体制,主要侧重于组织协调功能,没有自己的发展平台和资源,没有经济发展任务,也不参与全市综合考核。严格来说,这种领导机制并不是真正意义上的经济区管委会体制。后者则是真正意义上的经济区管委会体制,具有相应的经济管理权限,下设发改、规划、工商等部门,拥有自己的发展平台和资源,参与全市综合考核。目前东莞市西南组团正在推进的滨海新区也是采用这一领导机制。由于惠州市在推进组团发展过程中,也参考和学习过东莞市的做法和经验,其组团领导机制也主要是这两种模式,惠阳—大亚湾组团的环大亚湾新区采用的是“准”管委会体制,而仲恺—潼湖组团的潼湖生态智慧区采用的则是管委会体制。两市经验说明,在组团领导机制的选择上,没有“万能模式”,需要从组团面临的主要问题出发,当前的主要问题在哪,组团发展的体制机制建立的核心方向就应该指向哪。只要能够解决当前组团发展过程中面临的主要问题,就是适合的领导机制。

    组团发展载体平台是基础。从东莞中心组团和惠州仲恺—潼湖组团的经验来看,之所以这两个组团能够迅速发展,与其打造了自己的发展载体和平台密切相关。东莞市中心组团在原有的松山湖高新区、东莞生态园的基础上,打造了松山湖生态园,规划面积72 平方公里;惠州市仲恺—潼湖组团打造了潼湖生态智慧区,规划范围包括仲恺高新区潼湖、潼侨、沥林三镇以及陈江街道部分区域,面积约128 平方公里。这两个组团都是通过划出一定范围的区域,打造组团发展的载体和平台,再通过这些载体和平台去整合组团内甚至是全市的资源,形成组团发展的引擎区,然后再通过这些引擎区去辐射和带动整个组团的发展。如松山湖生态园经过十来年的发展,辐射和带动能力不断增强。2017年1 月其与周边的6 个镇确立联动发展计划,形成“1+6”的组团发展新局面。同时,考虑到载体和平台对于组团发展的重要性,东莞市西北组团于2014年开始打造水乡新城,规划面积达到14.5平方公里。两市经验说明,要做实组团式发展,必须在组团发展的载体平台上下功夫。如果组团没有自己的发展载体和平台,在发展过程中就没有抓手和资源,很难实质性地推进组团发展。

    组团区域划分相对固定是前提。由于组团式发展涉及组团内部产业、用地、交通、设施和利益的整合统筹,如果组团区域的划分不能固定,必然使组团成员产生“过客”心理,担心组团统筹发展之后,自己区域的利益得不到保障。更有甚者,有的组团成员觉得划分到别的组团对自己发展更有利,便向市里提出重新划分组团的要求。而且,从东莞和惠州两市组团发展的经历来看,调整组团区域划分确实出现过,比如惠州从“一城三组团”调整为“一市六组团”。同样,中山市自2003年提出组团发展以来,在组团称谓上先后从“中部、西北部、东部沿海、南部”组团,调整为“中部、西北部、东部、南部”组团,最后调整为现在的“东部、东北、西北和南部”组团,与之相适应的,在组团的区域划分上也有所变化。在与东莞、惠州两市相关人员座谈交流过程中,他们也确实对目前这种组团区域划分没有通过一定的程序固定下来表示担忧。两市经验说明,推动组团发展,有必要在科学合理划分组团区域的基础上,通过法定程序,固定各个组团的区域划分和成员构成。
作者:涂小莉 责任编辑:陈映彤
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