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深化机构改革背景下中山可以探索的方向

来源:中山日报  发布日期:2018年5月14日 

  深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化、解决目前机构设置与实现“两个一百年”奋斗目标不完全适应问题,以及完善中国特色社会主义制度的迫切需要。党的十九届三中全会研究了深化党和国家机构改革问题,作出了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》),并审议通过了《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)。根据《方案》精神,中央和省级党政机构改革将在2018年底前完成,省以下党政机构改革将在2019年3月底前基本完成。

  中山市是全国少数几个不设区县的地级市之一。现有行政管理模式在改革开放过程中特别是推进镇域经济发展过程中发挥了重要作用,但是近年来随着新型城镇化的发展、简政放权的深入以及公共服务均等化的推进,这种市镇两级行政管理模式的“刚性约束”日益显现出来。近年来,中山市为了突破这种制约,进行了大量探索与实践,比如镇区大部门体制、综合执法、全民参与社会治理、组团发展等。《决定》指出,“除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能”。根据《决定》和《方案》有关精神,在新一轮党和国家机构改革大背景下,中山市可以从以下几个方面进行探索:

  ■继续深入推进跨部门综合行政执法

  2011年,根据《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发〈关于简政强镇事权改革的指导意见〉的通知》精神,中山市启动了新一轮简政强镇事权改革。当时,为了规范镇区的执法环境,各镇区先后成立了综合执法局,整合了环境保护、交通运输、安全生产、城市管理、文化市场、酒类专卖、生猪屠宰、旅游行业等领域的监督执法职能,实现“一支队伍执法”。经过几年的发展,镇区综合执法局在内务综合管理、成立综合执法队伍和统一执法装备等方面取得了积极进展,但是当前这种综合执法模式面临即将“分解”的尴尬局面。为了落实安全生产“一岗双责”,从2016年6月底开始,各镇区综合行政执法局中的安监分局先后分离出去,成立镇区安监分局。也就是说,目前中山市镇区综合行政执法局只剩下交通、环保和城管三个分局。如果按照《方案》精神,组建市场监管、生态保护、文化市场、交通运输和农业等5支综合执法队伍,分别由各个职能部门指导,中山市镇区现行综合执法模式将会“分解”。但《决定》也指出,“推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置”。结合中山市镇区近几年的实践和探索,可以进一步加大镇区综合行政执法整合力度,成立集市场、环保、文化、交通和安监等行政执法于一体的综合行政执法部门,打造“一支队伍管全面”的行政执法新格局。

  ■适当扩大镇区经济社会管理权限

  经过多年的事权下放,中山市镇区承接的事权越来越多,镇区的事权规模不断扩大。一方面,由于镇区事权总量较大,而中山市镇区仍然采用的是乡镇行政管理体制,导致其事权承接能力比较有限,大量事权都是通过委托行使的方式进行,镇区的主动性不够。另一方面,在事权下放过程中,存在“人没有随事走、钱没有随事转”的问题,导致镇区事权承接能力不足。《方案》提出,“借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验,适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要,构建简约高效的基层管理体制”。2016年中办、国办印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》指出,“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”,“省(自治区、直辖市)政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇,制定目录向社会公布,明确镇政府为权力实施主体”。中山市可以充分利用《方案》提出的经济发达镇行政管理体制改革要求,适当赋予镇区县级经济社会管理权限,使镇区做到权责相称;也可以把经济发达镇行政管理体制改革与组团发展相结合,赋予几大组团的中心镇区县级经济管理权限,再通过中心镇区带动其它镇区,做实组团发展。

  ■适时加大编外人员管理规范力度

  长期以来,在党和政府的文件精神中对编外人员的使用一直是严格控制。《决定》首次在党的文件中正视这一问题,并提出要“严格控制编外聘用人员,从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度”。调研数据显示,中山市市镇两级党政机构都存在使用编外人员的问题,镇区尤为严重。《劳动合同法》规定,劳动者在该用人单位连续工作满十年,或连续订立两次固定期限劳动合同,都将自动赋予劳动者获得无固定期限劳动合同的权利。因此,在当前深化机构改革的背景下,及时对中山市镇区存在的大量编外人员进行规范管理,刻不容缓。就编外人员的管理规范问题,虽然《方案》没有明确,但是也给出了思路与方法。《方案》要求,“借鉴经济发达镇区行政管理体制改革试点经验,适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要,构建简约高效的基层管理体制”。在中办、国办印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中,也提出要“建立务实高效的用编用人制度”,“大力推行政府购买服务,凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等,都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式实行购买,由花钱养人向花钱办事转变”。根据以上文件精神,可以以新一轮机构改革为契机,对全市编外人员进行清理规范,按照“规范存量,控制增量”原则,借鉴东莞等市经验,将编外人员也纳入全市编制系统管理,并在此基础上,采用政府购买服务的方式解决当前镇区人手编制不足问题。

  ■四是持续打造社会建设品牌

  社会建设是“五位一体”战略布局的重要内容。近年来,中山市在社会治理方面进行了大量的探索与实践:从2008年开始,中山市在成功创建“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”首个地级市的基础上,大力探索实施农村社区建设“2+8+N”模式,促进城镇化进程中本地人与外地人的社区融合;2011年8月开始,中山市在全国率先开展为期五年、贯穿整个“十二五”的全民修身行动,并将其作为加强社会治理的重要切入点和着力点;2012年起,率先探索村(居)委会特别委员制度,拓展异地务工人员基层自治渠道;2012年,中山市在全国率先启动开展全民防“医闹”行动,创建无“医闹”城市,等等。但是在上一轮机构调整中,中山市党委系统的社会工作部门整体并入政法部门,社会工作的强度和深度有所减弱。《决定》明确提出,要“推进社会组织改革”,“按照共建共治共享要求,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。3月7日,习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时发表的重要讲话,也指出广东要在“构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局和营造共建共治共享社会治理格局”等方面走在前列。为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,结合《决定》精神,中山市可以在现有社会建设成效的基础上,继续加大社会建设力度,把社会建设打造成中山市一张崭亮的名片。

  (作者系中共中山市委党校副教授)

作者:涂小莉 责任编辑:谢梨
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