广州市白云区黄边村，昔日村级工业园年产值仅5000万元，低端业态扎堆。依托政企村共投、立体开发和用地用途转换，原址上矗立起广州设计之都，2025年营收突破900亿元，较改造前增长超1600倍，吸引超400家优质企业入驻，何镜堂等设计大师工作室进驻，一举跃升为华南设计产业高地。

这场嬗变并非孤例。对于先发地区，低效用地改造是在土地资源硬约束下的一次集体自救。截至2026年5月底，广东全省低效用地再开发实施改造16.84万亩，累计投入近5000亿元。其中，社会资本占比超87%。近日，广东省自然资源厅印发《广东省低效用地再开发案例集（第一批）》，广州设计之都、广州上境村等18个项目入选，分布在广州、深圳、中山、珠海、佛山、东莞、肇庆七地市，其中低效工业用地改造11个、城中村改造4个、其他低效用地改造3个。

低效用地再开发远不止拆旧建新，更要系统性思考物理空间能否“向上”扩容，资金能否通过制度创新来撬动，改革速度能否跟得上产业迭代需求……这些问题的落地成效，将决定这场产业用地存量改革能走多远。

“向上”要空间：如何装下更多产能

要回答土地“够不够用”，首先要解决物理空间层面的问题，即在增量空间有限的情况下，存量空间还能装下多少产业？

深圳南山制造红花岭基地，2022年启动升级改造，总用地面积约11.8万平方米，建筑面积约78万平方米。该项目最大亮点是垂直盘道，货车可直达9楼，高度约60米。针对性解决了高层厂房在货运、承重等方面的痛点，改造后容积率较此前提升3倍。

目前，该基地引入速腾聚创、越疆科技、众擎机器人、国微电子等14家链主企业，形成机器人、半导体与集成电路、新能源智能网联汽车、智能终端、智能传感器、网络与通信六大产业集群。红花岭基地带来的改造启示是：容积率往上走，产业密度往上走，单位土地的产出就能往上走。

深圳之外，各地另辟蹊径。

佛山顺德上华产业园于2017年启动改造，在土地连片整理、流转等方面展开探索，最终确定企业长租自管的改造模式，并于2022年3月全面竣工投产，以集体土地流转盘活低效厂房，容积率从0.75提升至3.0，建筑面积从12万平方米增至33万平方米。

广州增城上境村村镇工业集聚区，是增城区最大的村镇工业集聚区，占地788亩。2021年改造前容积率仅0.34，在营企业仅26家，总产值1.38亿元。2022年，项目以“工改工”模式启动，创新“货币补偿+留用地实物落地+留用地指标置换集体物业”利益共享机制。改造后容积率跃升至4.0，建筑面积从17.91万平方米增至109万平方米，引进企业90家，达产后年产值将达83.4亿元。

当容积率从不到1.0提升至3.0—4.0，低效用地便在物理空间层面完成了价值转换的第一步。

向制度要资金：改造的钱从何而来

回答了“能装多少”，第二个问题是：改造的钱从哪里来？

在这场全省低效用地再开发改造中，社会资本占比超87%，显示出市场对这一领域的持续关注。然而，能否通过制度创新为资本创造可预期的稳定回报，是决定改革能走多远的关键。也就是说，要通过政策激励和制度设计让钱转起来。

在中山，“工改”形成了多元创新。黄圃镇大岑片区探索“周转金+银行贷款+财政贴息”模式，撬动贷款3.1亿元。截至今年1月，中山累计拆除整理低效工业用地超5.3万亩，高效服务857家优质本土企业增资扩产，新招引1308家企业落户。

在珠海，永丰村开创“滚动开发”路径，以“滚动开发+安置地块招拍挂+回迁房回购”模式，积极招引央企等社会资本参与地块竞买。同时遵循“以收定支、先收后支”原则，分三期推进，用前期土地出让收入覆盖后续安置成本。

更值得关注的，是广州黄埔五村七片项目。

2024年4月18日，该项目发出全国首张“依法征收、净地出让”城中村改造新模式项目房票，可在“房源超市”选购商品房，通过并联审批机制大幅压缩签约周期。

这些创新指向同一个方向：土地“够不够用”，要看资金“够不够用”。当融资渠道打通、审批流程提速、工具组合多样，改造的时间账、经济账就能算得过来。

向改革要效率：制度创新能否跟上需求

物理空间有了，资金工具也有了，但土地“够不够用”还取决于制度和执行能不能跟得上。

效率正在提升：中山将“工改”审批从12个步骤压缩至6个，东凤万洋科技城项目2024年5月10日摘牌、11日动工，不足24小时完成“三证”审批。广州花都区集群街2号这幢曾被鉴定为D级危房的小楼，于2024年3月18日拆除，5月27日新建工程开工，9月初完成主体结构封顶；从拆除到重建投入使用，只用了9个月时间。面对村居交错、征拆复杂等难题，广州白云罗冲围松溪片区改造项目坚持统一征拆补偿标准，率先探索建立不动产依嘱托注销登记机制……

低效用地再开发，不只是拆旧建新的物理工程，更是一场涉及土地制度、融资机制、审批流程和利益分配的复合改革。

2023年9月，自然资源部在43个城市开展低效用地再开发试点，珠三角九市纳入；2025年4月，广东21个地市全部纳入试点。全省域铺开后，首批18个省级典型案例全部集中在珠三角，表明市场资本参与热度在不同区域间存在温差。4353亿元社会资本中，银行贷款是重要的资金来源之一。在当前市场环境下，原有的以市场导向为出发点的项目受到一定挑战。

当前低效用地开发实践中，部分改造项目物理形态焕然一新，容积率大幅提升，但产业导入乏力，需在产业培育和运营服务上下真功夫。

物理空间可以“向上”拓展，资金可以通过制度创新来撬动，但最难的，是让每一寸被盘活的土地真正长出产业、长出税收、长出未来。40多年来，珠三角产业用地向外扩张加快了城镇化的脚步，开发强度逼近极限。上到城市——深圳开发强度达50%，下到街道——佛山桂城街道开放强度超过74%。如今就需要用向内深耕的智慧，来向低效要空间、向制度要效率、向改革要答案。

今年1月，广东省政府明确部署，要求各地持续深化“三旧”改造和村级工业园综合整治，将存量盘活上升为全省战略。从广州设计之都的蝶变，到南山红花岭基地的垂直生长；从中山“工改”的雷霆万钧，到珠海永丰的“滚动开发”——珠三角用实践证明，拓展产业空间从来不是一个数学问题，而是一个改革问题。

下一步，广东将持续深化低效用地再开发试点建设，总结推广首批典型案例的成熟模式，不断优化存量土地盘活政策体系、创新开发运营机制，持续释放土地资源价值，为全省产业转型升级、城市品质提升、城乡区域协调高质量发展提供坚实的土地要素支撑。

■声音

‌广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉：

深化区域协作与利益共享 推动案例经验向全省推广

南方日报：相比珠三角核心区，粤东西北在推动存量改造时面临哪些不同难点？如何推动试点经验向全省域覆盖？

李宇嘉：难点在于现金流预期偏弱。粤东西北人口外迁、产业容量有限，改造后物业去化难以覆盖成本，社会资本参与意愿低；加之配套率低、优质公共服务有待提升，产业导入与人口集聚预期不高。

针对这些问题，首先要深化区域协作，依托五大都市圈深化对口帮扶，建立产业转移利益共享机制，以珠三角外溢企业带动存量盘活。其次要借力“百县千镇万村高质量发展工程”政策红利，立足本地资源特色对接珠三角产业疏解需求，因地制宜探索盘活模式。最后要强化金融支撑，用好政策性金融定向支持，通过建设用地周转规模调配、专项贷款及财政奖补支持存量盘活。

南方日报：在当前市场环境下，如何通过制度设计稳定社会资本预期，确保存量改造项目可持续推进？

李宇嘉：一是规划引领稳预期。重点项目纳入国土空间规划“一张图”，配套基础设施同步跟进。二是连片开发增价值。以依法征收推动连片整理，实行带设计方案出让、综合评价出让等多元供地方式，拓宽参与通道。三是滚动平衡破资金难题。借鉴“滚动开发+融资地块招拍挂+回迁房回购”模式，以后续出让收入覆盖安置成本；推行“现金补偿+代建厂房+租金收益”组合，让村集体参与分享长期收益。

南方日报：“工业上楼”增加了产业空间，但也带来了租金成本、物流组织等方面的挑战，如何避免改造后的园区出现产业导入困难或空置问题？

李宇嘉：核心是“为招而建”而非“先建后招”。一是招商前置，挖掘本地产业优势，将企业需求作为改造前置条件，共同设计规划。二是产业链招商，围绕上下游打造产业生态，形成“以商引商、以链聚群”良性循环。三是资本纽带招商，国企平台设立产业引导基金，以股权投资吸引企业入驻，实现利益捆绑。四是政策配套，允许提高产业配套比例，并降低产业用房最小分割面积，降低入驻门槛。

◆编辑：徐雨君◆二审：江萍◆三审：刘捷