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核心提示：建设部将城市公共交通定位为 “关系国计民生的社会公益事业”。经历了一场市场化尝试之后，中国各大城市的公交事业又面临一次新的改革。 9月13日，西安市政府宣布公交刷卡5折优惠。降价后，西安公交日客流量增加15万～20万人次。但也有学者指出，公交降价只解决了福利问题，政府要做的事还很多——— 就在西安市政府宣布使用公交IC卡乘车五折优惠两个月后，在西安市南郊上班的刘阳终于忍不住排队购买了一张卡。 第一次刷卡时，刘阳郑重其事地从包里掏出IC卡往刷卡机上一放，听见“嘟——”的一声时，这位自称宁愿短途步行、长途“打的”的女孩居然感到一种莫名其妙的优越感：“五毛钱，从大庆路坐到玉祥门，便宜！”而她从单位出发去大庆路之前，差不多的路程“打的”花了16.5元。 刘阳数了一下，从大庆路上103路公交车的23名乘客中，仅有两名投币乘车。而在以前，这个数字会颠倒过来。 西安公交总公司内部刊物《西安公交》的一篇文章里写道，“一时间，排队购买公交乘车卡、乘车选坐公交车成为街头时尚”。最有说服力的数据是，从9月16日公交IC卡乘车五折优惠起，两个月内，IC卡售出140万张，已接近西安公交日客流量的一半。 这个数字是西安市交通部门乐意看到的。从年初北京取消月票，降低公交票价开始，这种被称为“北京公交新政”的模式悄然被一些地方城市复制。政策实施者们希望通过此举改善城市交通环境，缓解令人头痛的交通堵塞问题。 但这一政策似乎并不被学者们看好。因为他们发现，降价策略只是吸引了那些骑自行车、步行的市民加入到公交队伍中，而并没有使那些造成交通堵塞的主要群体——私家车主，离开他们的座驾选择乘坐公交车。“从社会福利政策角度讲，这个政策是相当成功的。但从改善交通堵塞的现状来看，这个政策的含金量并不高。”长安大学公路学院教授王元庆说。 140万公交IC卡售罄 11月9日，刘阳在西安市公交总公司五公司门口的售卡点买卡时，持续一个月的售卡高峰期已过，她排队20分钟便买到了一张。 刘阳说，她从未想到，一块钱打了五折竟能掀起这样大一股购卡浪潮。从9月16日西安市政府决定公交IC卡乘车享受五折优惠之日起至10 月16日，仅一个月，公交IC卡已累计突破130万张。目前，这个数字已增加到140万。“没想到，我也成了其中的一员。物价都在涨，公交反而降价，市民感到实惠！”刘阳说，她买卡并非真的在乎便宜五毛钱，或许是在物价上涨和票价下降的强烈反差下所产生的心理因素。 事实上，降低公交票价早在一年前就有了政策依据。2006年底，国家建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部联合下发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中，将城市公共交通定位为“与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业”，并建议建立低票价的补贴机制，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用率。 一个月后，这股降价之风便在北京刮起。1月1日，北京宣布取消公交成人月票卡、学生月票卡和公交地铁联合月票卡，统一实施“一卡通”，市民刷卡除乘坐9字头以外的447条公交线路车辆打4折，学生卡打2折。 9月13日，西安市市长陈宝根宣布西安公交降价决定后，西安市公交总公司工作人员已意识到一股购卡热潮即将来临。这对于6年来售卡仅20万张的他们来说，无疑要打一场硬仗。 当晚，西安市公交总公司召开紧急会议，组织购卡、制卡、售卡、系统扩容、维护等各项工作。这个准备时间仅有两天。对于他们来说，难度最大的是系统扩容。公司技术部不得不邀请IC卡系统设计单位的专家研讨扩容升级方案，将原设计容量70万张的系统扩展到200万张，并订购扩容升级设备、购置服务器9台、交换机1台、UPS电源一台、IC卡专用工作站PC机以及相关设备26台，车载设备2000台，保证IC卡的供应和服务。 9月15日晚，又一个不眠之夜。IC卡制卡室灯火通明，大批卡片连夜进行预充值。公交公司在信息技术部原有10名技术人员的基础上，聘请了60多名技校学生实行三班倒，24小时轮番制卡；发卡系统由原来的每天500张增加到25000张。同时，使用IC卡的96条线路3000余辆车的IC卡车载机票价设置一夜之间全部完成。 9月16日，持卡享受五折优惠的公交新政策顺利推出。 “就像打仗一样，已经很多年没有经历过那样的场面了。”西安市公交总公司宣传部部长黄义说。他们将那些感人场面记录在《130万张IC卡背后的故事》里：连续多日，有人把家安到了工作现场，许多天未回家一趟；有人为解决一个工作难题彻夜无眠熬红了双眼；有人四处奔波协调就为了再设一个售卡点…… 作为技术信息部的工程师，马仲春肩上的担子很重。从接到任务起，马仲春每天披星戴月往返于家和单位两点之间，“晚上，我睡着后爸爸还没回来，早上起来不知道又什么时候走了，我都好长时间没看见爸爸了。”马仲春8岁的女儿说。 10月18日晚10时许，马仲春回到家。妻子非常诧异地说：“今天回来得还挺早！” “我今天累了。”还没等妻子说第二句，他就晕倒在地。去医院查了之后发现，他的血压差竟达120mm/Hg，并发高烧。 昏迷之中的马仲春嘴里还念叨着，“测数据……跟上……” “以前在电影里看到的场面居然在我们周围发生了。”黄义说。 经过工作人员的努力，售卡高峰安全度过，并创了一个又一个历史新高：日均售卡2万张，最高突破3万张。有一次，黄义站在公交站台上，一个市民见她穿着公交公司的制服，便随口说道，“政府可给老百姓办了件大好事！” 黄义感觉到，市民对公交公司的态度温和了很多，“或许是降价的缘故”。 公交公益之路回归 经历了十年前的市场化尝试后，像北京等城市一样，西安此次公交降票价意味着以政府投入为主、纳入公共财政体系的公益化发展模式的回归。 西安的公交事业始于1934年，黄包车、市郊马车和木盘铁边轱辘牛车是当时主要的交通工具。后来，国民政府陕西省公路 局下属的公共汽车管理室将一部分不能胜任长途行驶的杂牌汽车和抗战胜利后接收的日本汽车改为公交车。那些车，基本上是由上世纪三四十年代日本、美国产的丰田、道齐、福特、雪佛兰等报废车辆改装而成，满载仅三四人，而且经常抛锚，群众讥讽说：“一去二三里，抛锚四五回，修了六七次，八九十人归。” 当时的公交线路只有两条：一条是西门至东门，全长4公里，配车4辆；一条是南院门到火车站，全长3.5公里，配车4辆。解放后，西安市政府接收了17辆破旧不堪的汽车、两条时停时开的营运线路、4300多辆无组织无管理的人力车和4400多名工人，组建了最初的公交公司。 和计划经济时代的其他行业一样，那时的公交事业是社会福利的组成部分。普通的上班族，基本上都能享受公交月票的低价待遇。 上世纪七十年代，家住西安西郊的耿先生一参加工作，就花了3.5元办了一张月票。他还记得，当时单位还给补贴了两块。那时，他是二级工，一个月工资40多块。如果没有月票，花8分钱就可以从未央路坐到火车站。 直到1997年西安市取消公交月票之前，耿先生的工资已涨了几十倍，但月票的价格也只是从每个月3.5元涨到6.5元。月票取消后，单位开始按照职工家庭住址距离单位的远近补发数额不等的交通补贴。但实际上，家庭的交通费用已经增加了。 月票取消后，西安市实施了第一次大幅度的票价改革，实行“一票制”。黄义记得，为了让市民了解和接受这个新政策，他们通过媒体宣传等方式做了长达一个月的准备。 就在西安进行公交政策改革之时，公交这种在计划经济时代被定位为社会福利的事业开始遭遇市场经济的挑战。城市逐渐扩大、交通运力不足，逐年递增的补贴已成为政府沉重的包袱。一时间，国内改革呼声四起，舆论要求公交打破垄断经营，走市场化之路。 1998年，西安市公交总公司进行股份制改造，组建了西安通城客运公司。“当时，公交公司被要求改制，引入各种社会竞争机制，满足不同层次人的乘车需求。”西安通城客运公司经理李树林说。后来的几年中，西安市先后组建了20余家客运公司，有股份制的，也有全私营的线路。 从1998年到2001年，这些新组建的客运公司经历了一段无序竞争的日子。“当时，很多线路被个人承包，一些人拿到车辆经营权后便转让出去，一部车八九万最后也能涨到十四五万。”一名知情者说。 大多数股份制公司和私营线路实行“粗放式”经营，只规定起点至终点的运行时间，而中巴车主为了盈利，常常在客流量大的站点长时滞留拉客，而在客流量少的路段拼命追赶，老百姓称之为“疯狂的老鼠”。 第一轮三年的经营权到期后，这些非国有性质的公交公司开始探索新的经营方式。 2001年，北京巴士在上交所上市。现任西安市长安公交有限责任公司运调部部长的刘立兵还记得，当年北京巴士成功上市募集到7.73亿元资金时，他们这些公交人羡慕的样子。 2002年，这种公交市场化的探索演化到极致。浙江兰溪公交公司一锤之下以1468.8万元的价格卖给私人。 经过几年改革，西安公交多种经营模式基本成型。公交市场上的非国有线路大体形成三种运营模式：一种是根据线路、车价，公司持51%股份，股民持49%股份，风险共担、共同经营；第二种是线路所有权归公司，经营权归承包者，公司根据收入收取管理费；最后一种是固定投资、固定回报。股民可以投资10万、20万等，每月固定返还盈利，而经营风险由公司来承担。目前，西安市的非国有公交线路基本上属于这三种模式。 而在此期间，作为城市公交主要运力的西安市公交总公司，却一直处于亏损状态。 与此相伴，西安市私家车占有率持续上升。据有关部门统计，从1990年到1995年，西安市私家车只占挂牌量的1%到5%左右，而截至2003年，这个比率已占到20%，增长率在全国名列前茅。 现代城市交通压力越来越大，而国有公交公司亏损严重。据悉，2005年，北京巴士亏损1.3亿元。2006年9月，亏损扩大到3.5亿元，股价持续下跌。有媒体评论：北京公交的市场化改革实际上已经失败。而在率先改革试水的浙江，兰溪市政府又以1830万的价格将公交公司悄然回购。 媒体评论说：“城市公交走了一段崎岖不平的弯路。政府回购公交公司，表面上看是因为公交公司经营亏损，纠纷不断，实则证明公交‘私营化’是一条走不通的死路。” 中国城市公共交通协会秘书长张奎福认为，造成城市公共交通政策上的混乱的重要原因之一是“对这个行业缺乏明确的定位”，“没有认识公共性和公益性之间的关系”。 他说，城市公共交通属于社会公益性较强的社会公共性服务行业，城市政府应将其视为城市居民生活的基本需求给予保障，因而有必要采取公益性方式进行公共介入。 在这个意义上，国家将城市公共交通重新定位为“社会公益事业”，实质上是一种回归。 百余线路与降价无缘 此次西安降低公交票价，并非所有公交车一视同仁，仅针对“一票制”的刷卡公交车进行，市民须持公交IC卡才能享受五折优惠。 据悉，西安市有200余条公交线路，刷卡“一票制”公交车线路仅有96条，对于其他100余条线路来说，降价与他们无缘。但在市场竞 争的条件下，降价的冲击可想而知。“我们正在想对策，准备增加车辆保证乘客乘车，降低成本。”西安长安公交有限责任公司运调部部长刘立兵说。今年10月，该公司下属的321、322、323等几条线路平均收入比去年同期下降了18%%。 刷卡乘车五折优惠的政策对于他们来说，无疑又是一次打击。“321路一辆车一天的成本是700元，现在平均每天每辆车毛收入才500元”。 当城市公交重新定位为社会公益事业之后，这些非国有线路的位置显得有些尴尬。 “政府可以允许公交总公司亏损，但我们这些股份制企业亏不起，股民交给的钱，你不能给人家亏完了。”刘立兵说，作为股份制企业，是否降价、是否购买新车、更改线路，每一个决策都必须经过股民同意，“股民会考虑自己的利益是否受影响，加一部车都很难。” 而给每部车都装上刷卡机在目前来说可能性不大，“技术上达不到，每个客运公司在财务上都是一个独立核算单位，西安市20多家公交公司呢，不能要求乘客通城的卡、万里的卡、长安的卡都拿一个吧！” “此次降价实际上对西安的客流资源进行了重新分配，对其他线路有影响，但影响有多大，作为管理部门来说，还不能过早下结论。”西安市交通局运管处处长马旭说。 他认为，公交公司还是要通过提高服务质量来吸引乘客，“虽然降价了，但半小时、一小时车都来不了，过不了多久，乘客又会选择乘坐其他车辆了；如果能保证为乘客提供方便优质的服务，时间能检验出一条线路对乘客的吸引力水平。” 马旭说，这些年，西安市的公交发展一直坚持国家主导、适当参与、有序竞争、协调发展的原则，不可能让哪一家垄断经营；民营资本的介入，实际上推动了公交事业的发展，“没有民营资本的介入，老百姓的乘车难问题不会解决得这么快；没有民营资本的冲击，国有大公交的服务质量也不可能提高。作为管理部门，我们会密切关注这些企业的发展；西安市政府的财政能力有限，能给老百姓提供这么大的惠民政策，老百姓应该体谅政府的心意。” 政府要做的事还很多 数据显示，西安市公交日客流量为300万，目前西安市至少有170万市民享受到降价实惠。 为转变市民的出行观念，鼓励市民骑自行车、乘公交出行，今年9月，建设部在全国108个城市推行了首个公交周和无车日。“一辆公交车所占道路面积相当于4部小轿车的面积，从节省路面上讲，鼓励大家坐公交车。”马旭说，“政府通过打折的方式鼓励市民坐公交，也是一项惠民政策。” 但这一政策并没有得到专家学者的完全认同。长安大学公路学院教授王元庆直言不讳，“解决交通问题不像资助失学儿童，你上不起学，政府就给你免学费。对于普通百姓来说，降价无非是把每月的交通费从30元降到15元，对小汽车使用者没有影响。” 很多实施公交车票价改革的城市进行此项改革的主要目的是试图转变有车族的出行观念，减少道路上的车辆，但效果似乎并不明显，“北京已做过分析，票价打折后新增加的客流主要是以前选择步行和骑自行车的人群”，王元庆说。数据显示，北京公交票价打折后，地面公交日均客运量达到1148万人次，较改革前日增200万人次，增幅达21％。 “打折后，西安的日客流量增加了15万～20万，增加幅度并不大；但刷卡量达到了130万，而打折前只有20万”，西安市公交总公司宣传部部长黄义说，“天冷了，公交打折吸引了一部分骑自行车的市民、农民工和学生。” “当时买车，主要原因就是不想挤公交，所以降价对我影响不大。”西安一名有车族说。而私家车的增长是造成城市道路交通拥堵的主要原因之一。 王元庆认为，要解决西安市目前的交通现状，有两个要害必须解决：其一，公交线网改造，“西安市目前的公交线路基本都是被动延长，城市扩建一点，线路就往前延长一点，结果导致远处的乘客能挤上，近处的乘客挤不上，终点到终点的客流规律实际上加大了公交车的运行成本。” 其次，要改善公交车的服务质量，限制小汽车的使用。王元庆认为，必须“路权优先”，压缩小汽车可以行驶的道路，保证公交车优先行驶。 王元庆第一次去华盛顿时，和几个朋友一起开车去市中心。但朋友在距离市中心很远的地方便把车停了下来，然后下车坐地铁去市中心。朋友解释，市中心没有停车位，乱停是要重罚的。 这也是欧美一些发达国家解决交通堵塞问题惯用的办法，“政府会分析是什么因素导致交通堵塞，如果是小汽车，那就限制小汽车通行和停放，否则重罚；罚10元不行，就罚100元，1000元，总有一天，市场会平衡的。” “公交优先”的概念最早始于巴黎。据悉，上世纪六七十年代，私家车急剧发展几乎造成交通瘫痪。为此，巴黎政府采取了公交先行的策略，政府的资金投入向公交倾斜，并在城区道路规划上使公交有优先通行特权。而巴黎的公共交通主要由16条地铁、2条城际快速铁路、2条轻轨电车和50多条公共汽车线路组成。市区共有297个地铁站，每个市民的居住地点500米范围内至少有1个地铁站。 在一些发达国家，公共交通系统承担了城市客运量的大多数。在此方面，日本东京达到了86%，欧美一些国家的城市也占到了50%左右。目前，我国倡导“公交优先”的政策实际上是国际趋势。 2007年9月，西安市政府下发了《西安市优先发展城市公共交通实施意见》。《意见》指出，西安市将用五年时间，基本形成能够以大容量轨道交通和快捷公交为骨干，常规公交为主体，出租汽车等其他交通方式为补充的城市交通体系。到2011年，公交运营车辆达6800辆，万人拥有公交车13标台；建成公交优先（专用）车道200公里，公交平均运行速度达到20公里/小时以上，准点率达到90%以上；市民乘公交平均出行时间不超过50分钟，候车时间不超过5分钟，力争公共交通在城市交通总出行量的比重达到30%以上。 “降价只是第一步，政府要做的事情还很多。”王元庆说。（记者刘海宏） |
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