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印度的腐败与反腐败(之二):建立“三元复合反腐”模式

2017年8月15日 来源于:检察日报  【收藏本文
    当腐败成为印度的一种“生活方式”或者说“生活态度”时,不但严重阻碍了印度的经济发展,动摇了执政党的统治基础,也损害了公民的基本权利和日常生活,带来了巨大的民怨。可以说,印度社会各界人士都强烈意识到了腐败这一痼疾的严重危害性,它正侵蚀着国家的肌体。2011年1月17日,14位印度社会知名人士联名公开致信国家领导人,认为印度必须以“紧迫感、决心和战时体制应对这种病症”。此后,印度从多方面加强了惩治腐败的力度,其中最为明显的是“官员腐败调查法”(Lokpal and Lokayuktas Act,2013)的制定。
  “官员腐败调查法”的讨论始于1968年,此后历经8届议会反复审议无果,长达45年议而不决。这一漫长的立法过程充分表明发展中国家印度在推进反腐败制度建设时所面临的巨大阻力与重重困难。2010年,当震惊世界的电信腐败案披露后,此法被重新提上议事日程,此次仅经历三年时间就于2013年获得通过。
  该法的制定极大加速了印度的反腐进程,有效地推动了反腐败的制度建设,唤醒了广大民众的反腐意识,重塑了印度反腐败的政治和社会生态,促使乘势上台的印度人民党不得不以反腐败和加强治理作为其执政的第一要务。有学者将该法模式称为“三元复合反腐”理论,即在国家与市民社会之外存在一种独立的第三领域(或称政治社会),在这三个领域占据主导地位的三个不同主体(政府、社会精英和社会大众),围绕着反腐败的制度建设展开复杂的政治博弈,这种博弈在遵循一定底线规范的前提下,构成一种复杂多面的立体关系,形成一种动态平衡的互动格局,进而推动反腐败制度建设的进程。
  在印度,“官员腐败调查法”极大吸收了市民社会版本中的合理成分,如官方版议案规定的调查对象只包括A类官僚(履行高级行政职能的部门或部分部门的高级官员),未涉及各邦官员情况,而且规定对政务官员的指控必须经两院的议长同意;而市民社会版议案规定的调查对象中必须包括B类官僚(履行中级行政职能的部门或中级级别的官员),而且各邦必须建立Lokayukta机构,对政务官的调查可以直接由Lokpal实行;最后通过的“官员腐败调查法”中规定的对象包括所有公务人员,各邦建立Lokayukta机构,但对各邦官员的调查需经该邦首席部长同意。可以说,“官员腐败调查法”从根本上改变了原有官方版那种比较保守的立法意图,在全国和各邦建立起一个相对强大而健全的“官员腐败调查机构”。这一机构,与此前成立的中央监察委员会(Central Vigilance Commission)以及中央调查局(Central Bureau of Investigation)一起,形成了较为完善的一套反腐机构。可以说,这是“三元复合反腐”模式的初步成功。
  另外,“官员腐败调查法”在实施中,还与《信息知情权法》(Right to Information Act,2005)和《预防腐败法》(the Prevention of Corruption Act,1988)互相呼应,组成一套比较完善的反腐败法律体系。《信息知情权法》规定了印度公民有权获取政府信息,而且规定信息的范围相当广泛,除涉及国家安全情报、内阁文件以及受法庭保护的内容外,公民有权要求查看以任何形式出现的任何资料。《预防腐败法》则是在总结以前反腐立法经验与教训的基础上修订而成,是一部集刑事实体法与程序法于一体的反腐败立法,是一部内容全面、规定细致、适用广泛的法律,且具有较强的可操作性。
  此外,为规范公务员的行为,印度还有1964年制定的《中央文官行为准则》。该准则共25章,对公务员的相关行为作了全面规定,如公务员必须进行财产申报,包括不动产、股票、存款、现金以及债务和其他动产等。
  由此可见,作为金砖四国之一的印度在现代化进程中,随着经济的快速发展和腐败危害的日益深重,社会大众和官员的反腐意识在逐渐加强,民间也掀起了各种拒绝贿赂的运动,而且在反腐立法和执法机构方面也形成了一套比较完善的体系。与此同时,印度还探索出了一种发展中国家在其特殊的政治背景和社会结构下的“三元复合反腐”模式,更大的反腐败力量正在积蓄酝酿中。或许,假以时日,其反腐败业绩就会渐渐显现。
  (作者系最高人民检察院检察理论研究所研究员)
  作者: 责任编辑:陈映彤 打印】【关闭】 

 

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