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他山之石

印度的腐败与反腐败(之四):多种因素让反腐陷入困境

2017年8月29日 来源于:检察日报  【收藏本文
  从表面上看,印度已建立了一整套相对完善的反腐体系,既有比较系统的立法规定,又有内外结合调查腐败的专门机构,还探索出“三元复合反腐”模式,而且印度政府惩治腐败的决心和力度也很大,但是,颇具讽刺意味的是,印度的反腐败效果却并不理想,腐败现象非但没有得到遏制,反而呈现出一种愈演愈烈的趋势。
  从腐败成因来看,印度的腐败并不特别,无非是权力缺乏监督制约而利益寻租。因而,在总结其反腐败实际效果不太理想的原因时,政治学者认为是反腐败制度设计存在缺陷,而法学家则强调司法监察机构、反腐败法规等实施不得力。说到底,两者的落脚点还是限于“权力制约权力”这一模式中。但印度的复杂困境又非某一简单的反腐模式可以摆脱。综观其各方面的因素,主要有以下几个原因:
  一是司法资源匮乏、效率低下。据2007年透明国际报道,2006年印度的全国总预算为1253亿美元,但用于司法系统的开支却只有4530万美元,占比不到0.04%。在印度,每10万人口中只有1.3名法官。印度最高法院有26名法官,截至2006年,他们要审理的案件累积达33635件,而高级法院的670名法官,要面对的是3341040件案件的一座大山;印度的初级法院全国有13204个,案件累积达25306458件。因案多人少问题十分突出,审判效率低下、案件久拖不审,加上法官本身也被腐败污染,不少腐败分子就轻易地逃脱了应有的制裁和处罚。
  二是反腐机构缺乏独立、难保执法公正。印度最大的反腐机构为中央调查局,其工作程序为:对腐败案件调查结束后,决定是否起诉时,其最后的报告要提交给被调查者的行政主管当局,并征得其同意。如《1988年预防腐败法》第19条规定:任何法院不得审理公务员违反第7条、第10条、第11条、第13条以及第15条所规定的犯罪(主要是凭借个人影响力非法接受好处、有价值的物品等),除非事先获得准许。这种准许指的是若此人的受雇用与联合(the Union)事务有关或其位置是不可替代的,就要事先得到中央政府或州政府或有权解雇的当局的准许。这一规定无疑大大降低了反腐的效率与功效。此外,因中央调查局隶属于联邦政府,其行动常受政府的影响,并渐渐沦为执政党的御用工具,哪个政党上台了,就利用中央调查局来查办反对党与政敌,而对己方的腐败行为则极力掩盖,大事化小、小事化了。这种选择性执法自然损害了反腐的公正性与公信力。
  三是法律规定上的缺陷,导致惩罚不力。印度宪法第311条规定:“在他(受到指控者)获得说明原因的合理机会之前,不要提议采取针对他的行动。”那些受到腐败指控的官员就利用这一规定来保护自己,申请给自己一个合理的机会来解释。在印度,要想对腐败的公务员进行惩罚并不容易,解雇就更难了。另外,印度中央和地方议员中还有很多具有犯罪记录或面临指控的人可以通过不断上诉来逃避法律的制裁,因1951年《人民代表法》第8条第4款规定,若被判决的议员向更高一级法院上诉,其议员资格可以保留3个月。而印度民众也会继续选举这些人为议员。
  四是根深蒂固的传统文化对腐败的纵容,使反腐阻力重重。传统的亚洲文化都十分重视裙带关系,加上长期以来已成为社会习俗一部分的印度种姓制度,处于最高等级掌管着文化和知识、政权与武力的阶层享有特权、占有财富被认为是天经地义的,这不叫腐败;而处于底层的人也习惯于安分守己、逆来顺受,认同自己的前生今世。在现代化进程中,这一传统观念仍然发挥着极大作用。2013年,据印度非政府组织“民主改革协会”统计,印度联邦国会议员中至少有162人面临不同名义的犯罪指控,占总人数的二成,其中76人面临超过5年的刑期。与此同时,多达1460名各邦地方议员卷入各项犯罪指控,其中涉及5年以上刑期的占30%。但是没有任何党派为这些犯罪的议员感到羞愧。
  最后,印度的民主政治与政党竞争执政并没有如人们所期待的那样减少腐败,相反却成了腐败丛生的根源。印度政府、政党、国会、邦议会里的腐败分子比比皆是。为争取选票或维护本党的执政地位或利益,常常会找出各种借口纵容腐败分子,反腐机构也成了政客们政治斗争或政治分肥的工具。由此可见,若没有相关的配套制度,仅有民主和政党竞争根本成不了遏制腐败的灵丹妙药。当社会文化认同腐败,政务官与事务官共谋腐败,腐败官员与民众形成复杂的庇护关系,进而滋生政治家罪犯化和黑金政治,而国家本身又违背公益原则,成为强势群体掠夺弱势群体的工具时,反腐败应该指望谁?又从何处下手?
  (作者系最高人民检察院检察理论研究所研究员)
  作者: 责任编辑:陈映彤 打印】【关闭】 

 

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