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◎姜术俊:政府在区域一体化中的作用

2009年6月15日 来源: 【收藏本文
◎姜术俊:政府在区域一体化中的作用

    核心提示
    区域一体化是经济全球化时代世界经济发展的一大趋势。未来区域间的竞争,不再是单个城市的竞争,而是以城市群、经济圈和经济带为基础的区域间的整体竞争。4月,珠海、中山、江门三地主要领导集中珠海市,首次召开珠中江区域紧密合作会议,共同签署"推进珠中江紧密合作框架协议",正式迈开了"同盟作战、抱团发展"的历史性步伐,实现了珠三角西岸区域合作、珠中江经济圈建设的重大突破。探讨政府在区域一体化中的作用,对深入贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《纲要》),推进珠中江区域一体化进程,提升珠江口西岸地区发展水平有着十分重要的现实意义和战略意义。


    ●政府是推进城市区域一体化的关键力量
    在中国现行体制下,地方政府对其辖区域的经济有很强的干预作用,政府在区域经济一体化进程中扮演着重要角色,发挥着重要作用,政府合作是推动区域经济一体化的关键力量。
    推进区域经济一体化进程,消除行政壁垒,减少内耗,促进区域整体优势的发挥,是当前城市区域合作中被广泛关注的重大问题。关于区域一体化的动力以及推动区域一体化的主体等问题有很多不同的看法,但大多数观点都强调了政府间合作在区域一体化中的作用。在我国,随着市场经济体制发展的不断深入,地方政府在长期的经济交往中也逐渐开始意识到,在现有行政制度框架下无法实现城市利益的最大化,而区域合作的潜在预期受益要远远大于区域合作成本,因此,推动区域经济一体化,加强区域经济协调,地方政府有潜在的利益,在这样的利益刺激下,一种由地方政府自发倡导的政府区域经济合作机制正在逐步形成。可见,在中国现行体制下,地方政府对其辖区域的经济有很强的干预作用,政府在区域经济一体化进程中扮演着重要角色,发挥着重要作用,政府合作是推动区域经济一体化的关键力量。珠海、中山、江门成立由三市市委书记、市长组成的领导小组,建立联席会议制度,展开《珠中江区域紧密合作规划》编制,充分显示了三市地方政府间的“合纵连横”在推动区域经济一体化中发挥的重要作用,实现了政府层面的良性互动。
    当然,这里需要指出的是,以政府合作来推动区域经济一体化,并不是以政府的力量取代市场,而是通过区域内地方政府的共同行动,进行以市场化为导向的制度创新,为区域内经济社会资源的优化配置提供一个一体化的制度平台。
    ●政府在推动区域一体化进程中的问题分析
    在区域一体化进程中, 地方政府有自己潜在的利益,基于各自的特殊利益和压力型的政绩考核体系,政府彼此之间存在摩擦和冲突,地方保护主义行为也会存在,这就必然会导致政府在推动区域一体化进程中存在缺失和误区。
    (一)政府存在阻碍区域一体化的地方保护主义行为。在市场经济中,各地区都有自己的经济利益,并且围绕追求自身利益最大化而存在着一定的竞争关系。作为地方利益代表的地方政府,为了吸引资本、技术等可流动生产要素流入,必然在投资环境、市场制度、经济发展战略、公共服务与物品供给等方面展开跨地区政府之间的竞争。在相互博弈过程中,地方政府很容易陷入博弈论中经常提到的“囚徒困境”,即对各方自身而言最优的策略选择,对整体而言,却是最差的选择。
    (二)政府在区域合作中忽视市场主导作用,存在包办、包揽现象。地方政府或所属部门还是沿用传统的计划经济条件下政府主导一切的惯性思维,利用行政权力直接干涉市场,甚至操纵市场。
    (三)区域政策的执行工具单一。只注重行政手段以及基础设施建设、建工业科技园区等经济手段的运用,却忽视了法律手段与社区治理、公众参与及听证会等社会化手段的运用,造成区域合作的活力不足。
    (四)区域合作缺少高效、统一的管理执行机构。区域间缺乏统一的发展规划,组织协调机构不明确,统筹协调机制不完善,地方政府重绩效轻统筹,各执行主体沟通和协调困难,难以达成共识,阻碍了区域合作的进程。
    (五)区域合作存在体制障碍。虽然区域内各政府的合作意识已经达成,但区域经济合作的制度化程度低,并且不稳定。
    ●路径选择:发挥政府在推动珠中江区域一体化的作用,提升珠江口西岸发展水平
    (一)创新思路,转变政府职能,构筑珠中江区域一体化新格局
    在当前全球金融危机的新形势下,珠中江三地城市要加强区域联动与协作,各级政府要按“市场主导,政府推动。遵循经济发展规律,坚持以企业为主体,充分发挥市场机制的基础性作用”的原则加强区域合作。政府在区域合作中应当扮演好引导者的角色。政府的行政手段,有的可以加强,有的则可以淡化。比如在产业的分工和布局上,政府可以以引领的角色,为产业的承接和转移营造良好环境。在区域之间建立利益分配机制,进行统一的规划,资金进行统一配置,协调地区的统一发展。要以区域经济协调发展为目标,制定共同的经济发展战略,通过加强三市相互之间的分工与协作,发挥各自比较优势,使有限的资源得以合理有效的配置,实现三市各自经济利益的最大化,由此对经济一体化起到积极的促进作用。
    (二)成立正式的、规范的区域协调机构,统筹规划区域协调发展
    一是要成立明确的组织协调机构,建立强有力的决策机构和决策机制,并使之常态化。通过组织协调机构,制定珠中江统一合理的区域规划,统筹规划重大基础设施、产业布局、重要资源整合等重大事宜。二是明确区域协调的保障措施。政府要转变观念,确立全局观念和整体意识,按比较利益的原则实现生产要素的自由流动与区域的分工合作;尽快着手研究制定对各方有普遍约束力的规章文件体系,确立区域规划的约束机制,同时重视规范签署和认真落实区域经济合作协议。
    (三)充分发挥非政府组织的作用,加强民间交往
    如,在区域一体化中,可以建立跨区域的文化科技类社团,促进文化融合;建立跨区域的同业行业协会,协调竞争机制;建立统一的质量检测机构,资格认证机构等等。在推动三地城市合作方面,科、教、文、卫等可以率先行动。
    (四)大力推行制度创新,为珠中江区域一体化创造良好的制度环境
    在区域经济一体化中,制度层面的整合是关键,也是区域一体化不断深入的保障,只有经济领域各个层面都实现了制度整合,才能称为真正的“一体化”。政府应加强制度创新,制定出能反映区域合作组织运动规律的制度。一是区域内领导人高层会议定期召开要经常化、规范化、制度化。二是区域内单项合作制度要逐步形成。如在环境保护、市场准入、办案协作机制等方面,谋求建立一体化的监督平台和协作方式。三是建立科学的地方政府官员的绩效评估体系。
    总之,在市场制度不尽完善的现阶段,政府职能首先应当是区域共同市场一体化的制度供给,协调区际利益,消除行政分割与障碍,建立有利于各自特色产业的市场竞争的环境和条件,通过制度规范保证市场竞争的公平公正,从而减少市场运行的交易成本,充分发挥市场机制在区域资源配置中的基础性作用。
来源:中山日报 2009-06-15 A7  作者:◎姜术俊
 
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