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一体化中的政府协调机制

2009年7月13日 来源: 【收藏本文
一体化中的政府协调机制

    提示语:从经济全球化的趋势来看,国家之间的经济竞争,在地域上已不是单个城市之间的竞争,而更多地表现为以城市群为核心的经济区之间的竞争。国内地方政府对辖区内土地、劳动力和资本等要素配置具有主导权,所以城市群竞争力在很大程度上依赖于地方政府相互间的合作协调机制。
    珠江三角洲地区九市如何实现一体化?笔者通过分析总结国内外城市群的政府协调机制的四种模式,认为,建立在平等、协商、互利、共赢基础上的城市联盟是珠三角城市群地方政府协调机制模式的现实选择。


    ◆城市群地方政府协调机制的几个样本
    参考国外区域合作经验和国内部分城市做法,城市群地方政府的协调机制主要有以下几种:
    ★松散的长三角联席会议制度
    目前,长三角地方政府联席会议制度是国内最普遍、最有代表性的城市群地方政府协调机制,长株潭和武汉城市群合作模式也是联席会议制度框架。沪苏浙省际间联席会议制度成立以来,已举办了6次联席会议。六次联席会议加强了长三角16城市间的互相了解,使接轨上海、互动发展成为长三角各城市谋求发展的重大战略。区域经济合作通过设立专题合作制度方式推行。
    虽然长三角城市群政府协调机制在协调区内利益,加强城市间合作方面发挥了重要作用。但还应看到,目前该协调机制仍然存在许多不足:
    第一,沪苏浙省际间联席会议制度仍然停留在联谊形式上,没有确立正式的具有一定行政权利的组织。
    第二,长三角政府协调政策缺乏普遍约束力。
    第三,长三角城市群政府协调机制没有形成稳定的制度结构,制度安排缺乏系统性。
    ★设置两级政府 (中间层)的大伦敦市政府协调机制模式
    大伦敦市政府协调机制模式在西方发达国家城市群中比较具有代表性。大伦敦市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成。大伦敦市市长是伦敦对外形象的代表,负责制定大伦敦市的战略规划和各部门预算草案,伦敦地方议会有权监督、质询市长,有独立调查权以及向市长提出建议的权力。伦敦地方议会由25名成员组成,与市长同时选举产生。旨在监督市长的权力,并且就关乎伦敦市民的重大事件作出调查、评论和建议。大伦敦市政府和各自治市政府两级政府并非上下级关系,而是合作和协调关系。大伦敦市负责关乎伦敦整体发展的战略性问题,而各自治市负责各自区内的日常事务。
    ★行政合并协调机制模式
    行政合并协调机制模式国内外都有实践。行政合并是一种集权模式,是一种强制性的制度变迁。这种强制性的制度变迁,受政府自身的理性局限、地方利益和集团利益等诸多条件限制,所以这种变迁往往会带来很高的交易成本和意想不到的负面效应。从目前国内通过行政合并实现区域经济一体化的案例综合来看,并没有出现1+1>2 的协同效应,痛苦的内部磨合期远远超过预期,有些地方时隔多年还在为遗留下来的人事安排问题头痛。由此可以看出,通过调整行政区划来协调城市群内成员城市的利益,效果不佳。
    ★城市联盟协调机制模式
    其中具有代表性的是圣地亚哥政府联盟,它是由美国圣地亚哥地区的18个城市为联盟的主要组成单位。联盟的主要职能为综合统筹圣地亚哥地区的城市交通、住房供给、公共安全、环境保护和边界事务等。联盟由董事局、专业委员会和联盟执行机构三部分组成。董事局由各城市市长或议会议员组成,董事局主席每年由各城市代表轮换担任,董事局还设顾问委员会。专业委员会包括执行委员会、交通委员会、地区计划委员会、公共安全委员会和边界委员会等六个委员会。圣地亚哥政府联盟执行机构由执行主任和经济研究部、交通部、国土规划部和公共安全部等部门组成。联盟决策以平等、协商为原则,并采用票决制。
    城市联盟协调模式的特点主要有两个:一是通过制定具有法定效力的联盟章程,设置日常执行机构,建立决策、执行、监督的协调制度,对参与城市的权力约束力较强,有利于结成城市间平等、协商、互利、共赢的新型伙伴关系;二是通过超边界的合作组织可将城市群整合成风险共担、利益均沾的共同体,将城市群由城市发展的 “个体理性”模式提升为区域发展的“集体理性”模式。


    ◆启示
    建立在平等、协商、互利、共赢基础上的城市联盟是珠三角城市群地方政府协调机制模式的现实选择
    首先,我们认为,鉴于调整行政区划的政治敏感度比较高并且相当复杂,因此除非在城市群内的一些区域存在规模分布明显不合理的情况以外,大城市群的行政区划不宜作频繁的变动。也就是说,行政合并协调机制模式首先可以排除。
    其次,剩下三种协调机制模式中松散的地方政府联席会议制度可以排除。原因在于同一行政区域的珠三角城市群,应该将注意力集中在体制的创新和改革上,致力于创建城市政府之间彼此开放、相互合作、相互交流的新型关系。联席会议制度的软约束力,不能解决行政分权和指标考核体系下的地方政府在损害区域整体利益条件下,对当地利益最大化追求导致的非合作博弈问题。另外,制定区域规划确保城市群内战略协作只通过成员城市的协商和达成备忘谅解是不够的,因为在经济发展过程中由于利益趋向性使得成员城市之间的冲突时常发生。
    最后可供选择的只有以大伦敦市为代表的城市群政府协调机制模式和城市联盟协调机制模式。两种模式都不仅有机构代表中心城市的利益,而其他非中心城市也拥有自己的“代言人”,这些非中心城市的利益不会被忽略,所制定的城市群发展政策可以得到全体成员城市的积极响应,“同城效应”可以更大的发挥。但大伦敦市为代表的城市群政府协调机制模式建立的基础是城市群议会的普选机制,没有这个机制,就没有它的合法性和约束力。从国内目前的政治改革实践来看,这种模式不适合中国实际。
    基于以上分析,我们认为,建立在平等、协商、互利、共赢基础上的城市联盟是珠三角城市群地方政府协调机制模式的现实选择。

 
 
 作者:邱晓明  责任编辑:中山文明网 发表看法】【打印】【关闭

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